Dyrektywa 2023/970 (dalej: Dyrektywa) jest trudna, a miejscami może wydawać się wręcz nieczytelna. Jak będę dalej dowodził, problem nie leży w samym skomplikowaniu, lecz w konieczności interpretowania Dyrektywy w powiązaniu z innymi aktami unijnymi.
Zarzut braku wykładni systemowej kieruję zresztą do samego siebie, czyniąc to na tle pracowniczego prawa do informacji o poziomie płac, o którym mowa w art. 7 ust. 1. Przez wiele miesięcy traktowałem ten przepis literalnie, co prowadziło do wniosku, że regulacja ta nie ma większego sensu. Przekazanie pracownikowi danych z matematycznych wyliczeń poziomu przychodów wnioskodawcy oraz mężczyzn i kobiet zakwalifikowanych do tej samej kategorii niczego nie wyjaśnia. Nadto, trudno było mi zrozumieć, na czym ma polegać uprawnienie pracownika do dalszych wyjaśnień, skoro cała informacja sprowadzałaby się do liczb.
Taki punkt widzenia zmienia wykładnia systemowa. Przypomnę, że zgodnie z art. 7 ust. 1 przywołanej wyżej Dyrektywy:
pracownicy mają prawo do występowania o informacje oraz do otrzymywania na piśmie, zgodnie z ust. 2 i 4, informacji dotyczących ich indywidualnego poziomu wynagrodzenia oraz średnich poziomów wynagrodzenia, w podziale na płeć, w odniesieniu do kategorii pracowników wykonujących taką samą pracę jak oni lub pracę o takiej samej wartości jak ich praca.
Treść powyższej regulacji zdaje się jednoznaczna z tym zastrzeżeniem, że chodzi o płacę (pay) a nie o wynagrodzenie zasadnicze i dodatki. Powyższa norma zdaje się sugerować, że informacja udzielona pracownikowi powinna obejmować tylko dwa elementy. Pierwszy, to wskazanie do jakiej kategorii pracowników (grupy zaszeregowania) przynależy stanowisko pracownika. Drugi, jakie są wyniki wyliczeń. Z treści art. 7 ust. 2 zd. 2 wynika jednak, że:
Jeżeli otrzymane informacje są niedokładne lub niekompletne, pracownicy, osobiście lub za pośrednictwem przedstawicieli pracowników, mają prawo wystąpić o dodatkowe i uzasadnione wyjaśnienia i szczegółowe informacje dotyczące wszelkich przekazanych danych oraz otrzymać merytoryczną odpowiedź.
Regulacja ta wyraźnie sugeruje, że treść informacji do której pracownik ma uprawnienie, wykracza poza proste przekazanie kategorii oraz wyników obliczeń. Treść przepisu uzasadnia wykładnię, że przedmiotem informacji powinny być także dane, które składają się na pojęcia: wynagrodzenie (płaca), poziom wynagrodzenia oraz średnia wynagrodzenia. Prowadzi to do wniosku, że przedmiotem informacji powinny być także:
- wskazanie na składniki płacy, które zostały rzeczywiście wypłacone zarówno pracownikowi pytającemu, jak i innym pracownikom w podziale na płeć,
- liczba godzin, która została wzięta pod uwagę w stosunku do pracownika wnioskującego,
- łączna liczba godzin innych pracowników w podziale na płeć,
- liczba pracowników w danej kategorii zatrudnionych w okresie referencyjnym w podziale na płeć.
Ponadto, uzasadnione jest twierdzenie, że pracownik powinien otrzymać informację nie tylko o tym, do której kategorii należy jego stanowisko, ale także o strukturze wynagrodzeń, której efektem jest przypisanie danego stanowiska do kategorii. Wreszcie, skoro przedmiotem porównywania są rzeczywiście wypłacone składniki płacy, to informacja powinna obejmować także kryteria ustalenia składników płacy, które są podstawą zróżnicowania wysokości składników płac.
Za taką interpretacją prawa do informacji przemawia więcej argumentów niż tylko wskazany wyżej art. 7 ust. 2 Dyrektywy. Po pierwsze, analizowany tu art. 7 ust. 1 stanowi, że informacja ma dotyczyć poziomów wynagrodzeń, a nie tylko samych wyników matematycznych. Po drugie, z treści motywu 11 Dyrektywy wynika, że ma ona na celu zapewnienie informacji „niezbędnych do skutecznego dochodzenia roszczeń”. Z tego motywu można wnioskować, że wszelkie postacie informowania (a nie tylko raportowanie luki) mają pozwolić:
pracownikom, pracodawcom i partnerom społecznym na podejmowanie odpowiednich działań w celu zapewnienia stosowania prawa do równego wynagrodzenia za taką samą pracę lub pracę o takiej samej wartości (zwanego dalej „prawem do równego wynagrodzenia”).
Po trzecie, z treści art. 12 ust. 3 Dyrektywy wynika, że dane muszą mieć taką treść, aby organ mający do nich dostęp mógł doradzić pracownikowi, czy zachodzi podstawa do wytoczenia powództwa w przedmiocie dyskryminacji.
Powyższa interpretacja musi być dla pracodawców bardzo niepokojąca. Oznacza, że obowiązek informacyjny będzie znacznie bardziej uciążliwy niż by się to mogło wydawać. Opór przed tym jest zresztą zupełnie naturalny, mając na uwadze czasochłonność i koszty generowane przez wnioski. Jeśli do tego przyjąć, że pracownik mógłby składać powyższe zapytanie w zasadzie co miesiąc, to tak zinterpretowany przepis byłby źródłem niczym niedającej się usprawiedliwić ingerencji w konstytucyjne prawa pracodawców. Pozostaje więc pytanie, czy prawo unijne zawiera regulacje, które mogą przeciwdziałać nadużyciom ze strony pracowników.
W moim przekonaniu odpowiedź jest tu pozytywna, a argumentów jest kilka. Po pierwsze, zgodnie z art. 7 ust. 3 Dyrektywy, pracodawcy mają obowiązek co roku informować wszystkich pracowników „o przysługującym im prawie do otrzymywania informacji (…) oraz o krokach, jakie ma podjąć pracownik w celu wykonania tego prawa.”. Innymi słowy, przepis ten upoważnia i zarazem zobowiązuje pracodawców do ustanowienia procedury administracyjnej, jaka wiąże pracownika, w celu uzyskania informacji. Podkreślę raz jeszcze, że wbrew treści polskiego projektu ustawy, nie chodzi o samo tylko poinformowanie o prawie do informacji, ale ogłoszenie aktu prawnego (procedury), którą należy spełnić w celu pozyskania informacji. Powyższe wysyła pierwszy sygnał, że pracodawca może ustalić opłaty administracyjne, które występują często w przepisach procesowych. Nadto, przedmiotem procedury może być wprowadzenie wymogu wykazania istotnego interesu prawnego ze strony pracownika, w celu pozytywnego rozpatrzenia wniosku.
Po drugie, prawo pracownika do informacji jest w istocie uprawnieniem do nałożenia obowiązku wytworzenia informacji w oparciu o te już posiadane. Powyższe oznacza, że wniosek pracownika skutkuje powstaniem obowiązku prawnego po stronie pracodawcy ograniczającego jego wolność i prawo do własności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej takie ograniczenia muszą być zawsze interpretowane w kontekście zasad proporcjonalności. Tym samym żadne uprawnienia, w tym pracownicze, nie są absolutne. Warto zauważyć, że nawet państwo ogranicza konstytucyjne prawo do informacji, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP. Widać to znakomicie w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W przypadku gdy wniosek o dostęp do informacji wymaga od państwa wytworzenia informacji, której organ nie ma, to wnioskodawca musi wykazać istnienie szczególnego interesu publicznego. W przypadku niewykazania interesu publicznego państwo odmówi dostępu do informacji. Jest to dokładnie taka sama sytuacja jak w przypadku art. 7 ust. 1 Dyrektywy. Nie ma żadnego powodu, aby obowiązki prawne podmiotów prywatnych, czyli znakomitej większości pracodawców, były dalej idące, niż obowiązki podmiotów publicznych, które statystycznie dominują w zakresie udzielania informacji publicznej.
Wreszcie, istnieją poważne argumenty przemawiające za tym, że granicę dla nadużywania wniosków lub dla wytwarzania (przetwarzania) informacji bez żadnego istotnego interesu wnioskodawcy stanowią przepisy RODO. Można wszak przyjąć, że wytworzona na skutek wniosku z art. 7 ust. 1 Dyrektywy informacja stanowi w całości dane osobowe. Nie chodzi bowiem jedynie o poziom płacy wnioskodawcy, ale także o średnie wynagrodzenie w podziale na płeć. Ta średnia nie dotyczy wprawdzie konkretnych pracowników, ale dookreśla dane osobowe pracownika przez wskazanie jego sytuacji na tle grupy.
Mając powyższe na uwadze, warto dostrzec, że w zakresie przetwarzania danych osobowych Dyrektywa odsyła wprost do RODO (art. 12 ust. 1 i 2 ), co jest wcale nieoczywiste. Jak wspomniałem, przepis art. 7 ust. 1 Dyrektywy nie dotyczy wprost dostępu do danych osobowych, ale przyznaje pracownikom prawo żądania „wytworzenia” danych osobowych, których pracodawca nie ma. Mimo to zasadne jest rozumowanie, że w analizowanym tu przypadku ma zastosowanie art. 12 ust. 5 zw. z art. 15 RODO przez twierdzenie, że przepis ten dotyczy także kopii danych, które należy dopiero wytworzyć. Tym samym istnieje przestrzeń do ustalenia opłat administracyjnych lub wręcz odmowy wydania kopii, w szczególności w przypadku wniosków powtarzalnych.
Podsumowując, uprawnienie z art. 7 ust. 1 Dyrektywy nie jest prawem absolutnym, tak samo jak nie jest prawem absolutnym dostęp do informacji publicznej. Takiego prawa nie ma także w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Istnieją więc argumenty wykładnicze przemawiające za prawem do odmowy udzielenia żądanej informacji z powodów merytorycznych (brak istotnego interesu) czy też uzależnienie wytworzenia i wydania kopii od dokonania opłaty (np. w przypadku powtarzalności wniosków bez istotnego uzasadnienia).
Mając jednak na uwadze rozbudzone nadzieje pracowników oraz uzasadnione obawy pracodawców, obowiązkiem państwa implementującego Dyrektywę jest wprowadzenie racjonalnych regulacji w tym zakresie. Po pierwsze, należałoby sprecyzować zakres przedmiotowy prawa pracownika do informacji i zróżnicować ich zakres zależnie od wielkości przedsiębiorstwa. Powyższe jest niezbędne choćby z tego powodu, że aktualna regulacja czyni bezzębnym przepis karny. Skoro nie wiadomo dokładnie, o czym należy informować, to nie można karać za niewykonanie obowiązku. Po drugie, przepisy powinny wprowadzić jednoznaczną regulację dot. opłat lub upoważnić pracodawców i załogę do ustalania zasad w tym zakresie na poziomie zakładowym w corocznej procedurze. Po trzecie, przyznanie prawa do odmowy w sposób oczywisty wymaga wprowadzenia procedury odwoławczej (skargowej), która może być sprawnie działającą procedurą zakładową lub administracyjną. Pracownik musi mieć efektywną możliwość odwołania od odmowy, ale nie do sądu.
Powyższe rozważania po raz kolejny ukazują ubóstwo polskiego prawa pracy, które nie dostrzega potrzeby tworzenia samorządów pracodawczo-związkowych. Na dziś najlepszym rozwiązaniem wydaje się ożywienie wojewódzkich komisji dialogu społecznego. Jeśli już informować, to w taki sposób, aby pracownik mógł z informacji wyciągnąć co najmniej uprawdopodobnione wnioski odnośnie do swojej sytuacji prawnej.
