Opublikowano kolejny projekt zmiany ustawy o PIP. Mając na uwadze sekwencję zdarzeń politycznych zapoczątkowaną sławną wypowiedzią Pana Premiera: „Waldemarze, ja cię błagam…”, projekt powstawał zapewne przez około 3 tygodnie. Uwzględniając również społeczną wagę naruszeń praw pracowniczych, można powiedzieć, że ustawę pisano „na kolanie”.
Przyjmuję więc powyższą konwencję i napiszę ten komentarz także „na kolanie”. Zwłaszcza że projekt zapewne przejdzie w tej wersji, więc każda minuta mu poświęcona jest stratą czasu. Napiszę więc krótko, jednak po złożeniu trzech deklaracji:
- Jestem zwolennikiem wydawania decyzji administracyjnych.
- Jestem zdecydowanym zwolennikiem okresowej i racjonalnej abolicji dla pracodawców i „pracowników”.
- Decyzje administracyjne nie będą miały aż tak dużego oddziaływania jak się powszechnie sądzi, ponieważ jednym ze źródeł stosowania umów cywilnych jest zbyt wąska definicja stosunku pracy, w tym w szczególności jej ograniczenie do pracy etatowej.
A teraz kilka uwag „na kolanie”. Po pierwsze, projekt ustawy de facto promuje zawieranie umów prawa cywilnego, ponieważ skutki w zakresie obciążeń publicznych oraz praw pracowniczych będą obowiązywały dopiero od dnia wydania decyzji. Teoretycznie można tego uniknąć w ten sposób, że PIP lub pracownik wytoczy powództwo o ustalenie istnienia stosunku pracy. Tyle tylko, że jeśli okręgowy inspektor pracy wyda decyzję, to będzie nią związany już z tego powodu, że ustali w niej datę zawarcia umowy. A skoro tak, to nie będzie już mógł wytoczyć powództwa o ustalenie za okresy wcześniejsze.
Z drugiej strony można powiedzieć, że PIP w ogóle nie ma prawa wydać decyzji administracyjnej, jeśli ustalony stan faktyczny dowodzi, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy. Organy administracji publicznej mają bowiem obowiązek działania w interesie publicznym. A skoro tak, to nie powinny wydawać decyzji „na przyszłość”, skoro mają wiedzę, że naruszenie prawa trwa „od przeszłości”, co ma wpływ na daniny publiczne oraz na prawa pracownicze. Przy takim założeniu decyzje powinny być wydawane w sprawach „niepewnych” (cokolwiek to znaczy), a w każdej innej sprawie obowiązkiem PIP powinno być wytaczanie pozwów do sądu, albowiem leży to w interesie publicznym oraz indywidualnym pracownika. Dodam od razu, że tak nie będzie, a ja „zabawiam się” jedynie logiką prawniczą, która nie ma już żadnego znaczenia.
Po drugie, z treści projektu wynika, że organ PIP będzie ustanawiał istnienie stosunku pracy, a nie stwierdzał, że umowa już obowiązuje. Powyższe wynika z tego, że decyzja administracyjna będzie ustalała datę zawarcia umowy o pracę, którą będzie co do zasady data wydania decyzji. Jest to niewątpliwie całkowicie sprzeczne z art. 22 k.p. z którego wynika, że istnienie stosunku pracy odpowiada okresowi faktycznego jej wykonywania pod kierownictwem. Dodatkowo decyzja może stanąć w sprzeczności z przyszłym wyrokiem sądu ustalającego istnienie stosunku pracy wydanego np. na skutek pozwu wniesionego przez pracownika.
Po trzecie, projekt zawiera naprawdę zdumiewające rozwiązanie, że ustalenie istnienia stosunku pracy będzie wprawdzie oparte o stan faktyczny stwierdzony w trakcie kontroli, ale stosunek pracy powstanie co do zasady dopiero z dniem wydania decyzji. Jest to kuriozum nadające się na seminaria uniwersyteckie, jako szczególnie jaskrawy przykład zaniechania zwalczania bezprawia przez państwo. Nadto, jest to rozwiązanie po prostu bezsensowne. Jeśli bowiem decyzja administracyjna się ostanie, to pracownik może następnego dnia złożyć pozew o ustalenie istnienia stosunku pracy za okres objęty kontrolą i powinien wygrać na pierwszej rozprawie bez dalszego postępowania dowodowego.
Po czwarte, ustawa wprowadzi nieracjonalny pomysł interpretacji indywidualnych. Nie wchodząc w szczegóły, interpretacja indywidualna w sprawach dotyczących dynamicznego i złożonego stanu faktycznego, jakim jest wykonywanie pracy, nie ma żadnego waloru prawnego. Nadto, korzystne interpretacje indywidualne oparte na opisie stanu faktycznego dokonanego wyłącznie przez pracodawcę będą państwowym narzędziem nacisku na osoby zatrudnione do niekorzystania ze swoich praw. Nie każdy bowiem wie, że dokument ten ma walor wyłącznie przy poprawnie opisanym i niezmiennym stanie faktycznym. Nadto, z treści projektu wynika, że interpretacja nie jest wiążąca dla Głównego Inspektora Pracy, o ile ustali inny stan faktyczny w toku kontroli. Problem w tym, że kontrolę prowadzą okręgowi inspektorzy pracy, co oznaczałoby, że są jednak związani interpretacją. Zakładam oczywiście, że nie taka była intencja.
Po piąte, projekt ustawy wciąż błędnie używa pojęcia „polecenie” na czynność będącą wezwaniem do podjęcia czynności w celu usunięcia naruszenia prawa. Sugeruje ono, że pracodawca może usunąć stan naruszenia prawa czynnością indywidualną. Nie wiadomo przy tym, jak takie „polecenie” wykonać, albowiem z projektu nie wynika, jaka jest jego treść. Jedyną sensowną interpretacją jest taka, że to wezwanie będzie odpowiadało treści decyzji administracyjnej – tylko wtedy będzie możliwe stwierdzenie, że polecenie nie zostało wykonane. Jeśli jednak projektodawca na ma myśli inny sposób wykonania „polecenia”, to nie bardzo wiadomo jaki. A skoro nie wiadomo jaki, to nie wiadomo kiedy wolno wydać decyzję. Problem jest także w tym, że nie da się jednostronnie wykonać takiego wezwania, a więc pracodawca może wykonać „polecenie” przez wypowiedzenie umowy cywilnej oraz złożenie osobie zatrudnionej propozycji zawarcia umowy o pracę. Przepisy wymagają jednoznacznego doprecyzowania.
Po szóste, odwołania od decyzji administracyjnych będą rozpatrywane w trybie procesowym, co jest po prostu absurdalne. Rozumiem, że twórcy projektu skorzystali z równie nieudanej konstrukcji, jaka dotyczy postępowań dotyczących odwołania od decyzji ZUS. Ale to, że kiedyś popełniono błąd, nie oznacza, że ma być on wiecznym. Skutek jest taki, że zgodnie z projektem w postępowaniach odwoławczych wystąpią trzy strony: skarżący, organ oraz uczestnik. W uzasadnieniu do projektu twierdzi się, że odwołanie od decyzji jest pozwem. Z powyższego wynika, że nieodwołujący się od decyzji pracownik jest pozwanym czy tego chce czy nie.
Po siódme, projekt wprowadza instytucję zabezpieczenia praw pracownika w toku postępowań na skutek powództw o ustalenie lub prowadzonych z odwołania, chyba że „w świetle okoliczności sprawy jest oczywiste, że umowa, której dotyczy odwołanie, nie jest umową o pracę”. Powyższe dotyczy także wprowadzenia szczególnej ochrony przed wypowiedzeniem. Nie jest to rozwiązanie zupełnie nowe, jednak moim przekonaniu rażąco niekonstytucyjne i nieproporcjonalnie naruszające prawa przedsiębiorców. Nie ma żadnej dostatecznie istotnej racji, aby samo tylko wniesienie powództwa lub odwołania skutkowało tak drastyczną zmianą sytuacji prawnej pracodawcy, jak np. obowiązek zatrudniania osoby objętej szczególną ochroną. Jestem rozczarowany, że organizacje pracodawców nie skarżą podobnych już istniejących rozwiązań do Trybunału Konstytucyjnego.
Po ósme, proponuje się zapis, w przypadku gdy „decyzja okręgowego inspektora pracy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu pracy, sąd uchyla tę decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania okręgowemu inspektorowi pracy”. Skopiowano w ten sposób 47714 § 21 k.p.c., który jednak dotyczy przepisów proceduralnych, a nie naruszenia prawa materialnego. Skoro więc sąd pracy może rozpoznać sprawę sam, to nie ma sensu jej przekazywania do PIP. Chyba że, i to miałoby głęboki sens, sąd pracy co do zasady nie przeprowadzałby postępowania dowodowego a opierałby się na ustaleniach dokonanych w toku kontroli. W takim jednak przypadku należałoby to jasno opisać i przesądzić, że okręgowy inspektor pracy wydaje decyzje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Zwłaszcza że Kodeks postępowania administracyjnego już dostarcza za tym argumentów.
Można by było wskazać inne problemy związane z treścią projektu, a te wyżej wymienione należałoby pogłębić. Tyle tylko, że naprawdę szkoda czasu. Pomijam, że decyzja polityczna zapadła. Gorsze jest to, że od wielu już lat jakość prawa pracy nikogo nie interesuje.
