Uchwaloną właśnie ustawę o ochronie sygnalistów cechuje to, że w zasadzie nie implementuje ona Dyrektywy 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, a jedynie tłumaczy ją na język polski – nie zawsze zresztą idealnie. Prawnikowi pozostaje więc wykonać tę pracę, której nie wykonało państwo polskie i zracjonalizować niedoskonałe przepisy, korzystając z treści dyrektywy.
Problemów jest wiele. W tym miejscu zajmę się problematyką tzw. działań następczych będących następstwem zgłoszeń wewnętrznych. Mówiąc najprościej, chodzi o zgłoszenia naruszenia prawa dokonywane w zakładach pracy. A bardziej precyzyjnie, o zgłoszenia dokonywane do powołanych do tego organów lub wydziałów. Na potrzeby tego tekstu nazwijmy taki organ inspektorem ds. kontroli przestrzegania prawa lub inspektorem ds. zgodności.
Czytelnik polskiej ustawy dowie się więc, że zgodnie z art. 2:
Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o: 1) działaniu następczym – należy przez to rozumieć działanie podjęte przez podmiot prawny lub organ publiczny w celu oceny prawdziwości informacji zawartych w zgłoszeniu oraz w celu przeciwdziałania naruszeniu prawa będącemu przedmiotem zgłoszenia, w szczególności przez postępowanie wyjaśniające, wszczęcie kontroli lub postępowania administracyjnego, wniesienie oskarżenia, działanie podjęte w celu odzyskania środków finansowych lub zamknięcie procedury realizowanej w ramach wewnętrznej procedury dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa i podejmowania działań następczych lub procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań następczych.
Nie mam większych wątpliwości, że czytający ten przepis prawnik, a tym bardziej osoba niebędąca prawnikiem, może mieć problemy ze zrozumieniem zacytowanego tekstu. Powiedzieć, że przepis jest skomplikowany, to nic nie powiedzieć.
Pomijam zdanie wielokrotnie złożone, które czyni tę definicję zupełnie nieczytelną. Przyjrzyjmy się treści regulacji, koncentrując się na następujących pytaniach: skoro przepis dotyczy także podmiotów prywatnych (wszak ustawa używa wyrazu „ilekroć”), to na czym polegają postępowania administracyjne? Nadto, w jaki sposób podmiot prywatny może wnieść oskarżenie? I wreszcie, na jakiej podstawie wspomniany wyżej inspektor prowadzący czynności następcze może podjąć kontrolę?
Odpowiedzi na powyższe pytania można udzielić dzięki uważnej lekturze dyrektywy i przy uwzględnieniu jej motywów. Te pozwalają wyciągnąć wniosek, że pojęcie „działań następczych” obejmuje inne działania w przypadku postępowań zakładowych, a inne w przypadku postępowań zewnętrznych. Wbrew treści ustawy, a co najmniej wbrew zawartej w niej sugestii, nie jest prawdą, że w każdym przypadku, działania następcze dotyczą takich samych czynności.
W tym miejscu przyjrzę się działaniom następczym w zakładach pracy, korzystając z treści motywu 57 dyrektywy. Zgodnie z nim na działania te składają się przede wszystkim:
- skierowanie sprawy do innych kanałów lub procedur w przypadku zgłoszeń dotyczących jedynie praw indywidualnych osoby dokonującej zgłoszenia;
- zakończenie procedury z powodu braku wystarczających dowodów;
- zakończenie procedury z innych powodów;
- wszczęcie dochodzenia wewnętrznego;
- podjęcie środków w celu zaradzenia podniesionej kwestii;
- przekazanie sprawy do właściwego organu w celu przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, o ile informacje te pozostaną bez uszczerbku dla dochodzenia wewnętrznego lub postępowania wyjaśniającego, lub dla praw osoby, której dotyczy zgłoszenie.
Nie ma więc mowy ani o postępowaniach administracyjnych, ani o wniesieniu oskarżenia, ani o kontroli.
Teraz przyjrzę się bliżej powyższym czynnościom, które zresztą warto doprecyzować w wewnętrznym regulaminie zgłoszeń. Zacznę od skierowania sprawy do innych kanałów lub procedur. Czynność ta wiąże się z tym, że działania następcze mają za przedmiot interes publiczny. Nie jest wprawdzie wykluczone, że naruszenie prawa wobec konkretnej osoby czasem narusza także interes publiczny, niemniej nie jest to zasadą.. W takim przypadku inspektor powinien stwierdzić, że nie ma prawa zajmować się sprawą, ale może ją przekazać do innej właściwej procedury. Jeśli sprawy z zakresu prawa pracy nie zostaną ujęte w ustawie, czego w chwili pisania tego tekstu nie wiem, to dobrym przykładem będzie przekazywanie do innych procedur spraw dyskryminacyjnych oraz antymobbingowych. Wydaje się, że na przekazanie sprawy do innej procedury potrzebna jest zgoda osoby zgłaszającej.
Kolejna wymieniona w dyrektywie czynność to zakończenie procedury z powodu braku wystarczających dowodów. Ten fragment należy czytać w ten sposób, że inspektor ma obowiązek wstępnego zbadania sprawy. Zresztą ustawa zna pojęcie „weryfikacji zgłoszenia”. Powyższe może nawet wymagać kontaktu z sygnalistą. Ostatecznie może się jednak okazać, że sygnalista w żaden sposób nie uprawdopodobnił swojego zgłoszenia. Dlatego nie ma sensu wszczynać dochodzenia wewnętrznego. W takim przypadku należy zakończyć procedurę, co wymaga utrwalenia oraz poinformowania sygnalisty. Powyższe wynika m. in. z tego, że zakończenie procedury rozpoczyna okres kończący się terminem usunięcia danych osobowych.
Jednak procedura może zostać zakończona z innych powodów, np. wtedy, gdy naruszenie prawa nie mieści się w katalogu naruszeń ustawowych. Innymi słowy, inspektor nie ma prawa prowadzić postępowania w danej sprawie.
Kolejny potencjalny etap postępowania to dochodzenie wewnętrzne, zwane w ustawie postępowaniem wyjaśniającym. Ani dyrektywa, ani ustawa nie definiują, na czym ona polega. Korzystając z analogii innych przepisów proceduralnych można powiedzieć, że chodzi tu o czynności, które powinny odpowiedzieć na następujące pytania:
- Czy został popełniony czyn zabroniony?
- Kto jest sprawcą?
- Jakie były okoliczności sprawy?
- Czy ktoś i kto został pokrzywdzony?
- Czy powstała szkoda i jaka?
Wreszcie, celem postępowania wyjaśniającego jest zebranie, zabezpieczenie i w niezbędnym zakresie utrwalenie dowodów po to, by przekazać je pracodawcy, aby ten podjął te czynności następcze, które należą wyłącznie do jego kompetencji. Powyższe wynika z treści motywów 47 i 56. Przypominam, że inspektor może sprawę wyjaśnić, ale nie może wyciągać konsekwencji wobec pracowników czy kontrahentów, nie może wydawać pracownikom poleceń w celu usunięcia stanu naruszenia prawa czy też podjąć czynności przed sądami.
Ostatnim wprost wymienionym w dyrektywie rodzajem czynności w procesie działań następczych jest przekazanie sprawy „do właściwego organu”, czyli de facto do Rzecznika Praw Obywatelskich lub do innych organów państwowych. Taka sytuacja powinna mieć miejsce wtedy, gdy postępowanie wewnętrzne może interesowi publicznemu lub sygnaliście jedynie zaszkodzić. Będzie to miało miejsce np. w takiej sytuacji, w której sprawcą lub osobą podejrzaną o naruszenia prawa jest centralny organ pracodawcy (zarząd). W takim przypadku inspektor powinien zamknąć postępowanie, przekazać sprawę do postępowania zewnętrznego i poinformować o tym sygnalistę.
Nakreśliłem tylko kilka wątków związanych czynnościami następczymi. Pozostają bowiem liczne inne ciekawe kwestie jak np. problem prawa sygnalisty do odwołania od zamknięcia postępowania czy zakres informacji przekazywanych pracodawcy przez inspektora. Wątki te poruszę w innych wypowiedziach. W tym miejscu warto jedynie pozostawić czytelnika z dwoma wnioskami.
Po pierwsze, na czynności następcze w postępowaniach wewnętrznych składają się jedynie niektóre z wymienionych w definicji ustawowej.
Po drugie, warto się skupić na regulaminie zgłoszeń. Skoro ustawa nie uporządkowała procedury, to trzeba to zrobić w przepisach prawa zakładowego.
