Całkiem możliwe, że tytuł tego tekstu jest niewłaściwy. Być może tylko ja nie rozumiem ustawy o ochronie sygnalistów i nie ma powodu, abym ogłaszał światu własną niemoc intelektualną. I wcale nie piszę tego fałszywie skromnie. Każdy tekst prawny używa pojęć abstrakcyjnych, co pozwala na nadanie im różnego znaczenia. Niemniej wydaje się, że tekst ustawy zawiera regulacje, których zrozumienie jest często trudne, a czasem po prostu niemożliwe. Nie dzieliłbym się z czytelnikami refleksjami w tej sprawie, gdyby nie to, że wskazanie na niespójności ustawy jest niezbędne do tego, żeby dokonać jej wykładni. Niektórzy internauci mogą docenić fakt, że nie są sami w zmaganiu się z interpretacją tego aktu prawnego.
Tytuł ustawy
Zacznę od kwestii, która nie jest kluczowa, ale jednak ważna – chodzi o uczciwość prawodawcy. Otóż zarówno ustawodawca polski, jak i unijny są w moim przekonaniu nieszczerzy wobec obywateli. Rzecz w tym, że ani polska Ustawa z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów nie dotyczy ochrony sygnalistów, ani Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii nie dotyczy ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa. Ich ochrona nie jest głównym tematem, a jedynie częścią obu aktów. Nie powinno być żadnej wątpliwości, że absolutnie kluczową częścią regulacji jest nałożenie na pracodawców kolejnych obciążeń publicznych. Na mocy ustawy pracodawcy mają obowiązek organizacji i finansowania zadań państwa, polegających na ochronie prawa. Ochrona sygnalistów jest jedynie dodatkiem do tej kluczowej regulacji. Zresztą regulacje dotyczące samej ochrony stanowią nie więcej niż 20% treści obu tych aktów.
W moim przekonaniu należy ten wątek bardzo podkreślić. Skutkiem tej nierzetelności jest bowiem generowanie konfliktów społecznych. Widać to na przykładzie ostatniej dyskusji w Polsce nad poprawkami senatu do ustawy, która usunęła z niej zgłaszanie naruszeń prawa pracy. W kontekście tej decyzji środowiska lewicowe zajęły bardzo negatywne stanowisko, epatując szantażem moralnym, o treści „państwo nie chce przeciwdziałać wypadkom przy pracy”[1].
Tymczasem ostateczną decyzję ustawodawcy należy ocenić pozytywnie, co wcale nie oznacza, że sygnalistów zgłaszających naruszenia prawa pracy nie powinno się chronić. Wręcz przeciwnie. Należy to robić przez wprowadzenie w kodeksie pracy i kodeksie karnym trzech regulacji. Pierwszej, polegającej na przeniesieniu ciężaru dowodu w sprawach, w których pracownik uprawdopodobni jedynie, że jest szykanowany z powodu złożenia zawiadomienia o naruszeniu prawa. Drugiej, wprowadzającej sankcje „cywilne” w tym zakresie. Trzeciej, że szykanowanie z powyższych powodów jest przestępstwem. W każdym razie nie ma sprzeczności między tym, aby nie obciążać pracodawców kolejnymi ciężarami publicznymi a tym, aby chronić przed szykanami pracowników zgłaszających np. naruszenia z zakresu BHP. Podsumowując, niezrozumienie przez wielu ludzi co jest esencją ustawy i dyrektywy wynika m.in. z tego, że tytuły tych aktów nie oddają treści dokumentów, a ustawodawcy są nieuczciwi w kontekście nazewnictwa. Państwo nie powinno działać w ten sposób.
Podmiot prawny
Użycie w ustawie pojęcia „podmiot prawny” musi budzić zażenowanie. Wszak w takim akcie prawnym powinny znaleźć się nazwy własne. Pisząc to doskonale jednak rozumiem, że twórcy ustawy znaleźli się w pułapce, którą państwo polskie zastawiło wiele lat temu. Aby to wyjaśnić muszę odwołać się do dyrektywy. Określając zakres stosowania odnosi się ona do pracowników i organizacji, w których pracują. Owe organizacje mają swoje struktury, w tym np. wydziały zajmujące się wykonywaniem zadań w zakresie przyjmowania zgłoszeń oraz wykonywania działań następczych. Dyrektywa prawie nie używa pojęcia „pracodawca”. Mając powyższe na uwadze, najbardziej naturalne byłoby stwierdzenie, że owe podmioty prawne to nic innego jak „polskie” zakłady pracy. Zakłady, czyli jednostki organizacyjne, w których pracują pracownicy. Nie ma przy tym znaczenia, czy pracodawcą jest osoba fizyczna czy prawna, albowiem co najmniej pięćdziesięciu pracujących pracowników zawsze tworzy organizację, czyli zakład pracy.
Tyle tylko, że polski ustawodawca od lat eliminuje pojęcie zakładu pracy z przepisów prawnych, nie rozumiejąc, że zakład pracy to inny byt prawny niż pracodawca. Do powyższego należy dołożyć inne nieszczęście, jakim jest wypracowana w prawie polskim konstrukcja, zgodnie z którą osoby niebędące pracownikami mogą być „zatrudnione”. Powyższa konstrukcja prawna i intelektualna jest bardzo wątpliwa i dyrektywa jej nie zna. Efekt jest jednak taki, że twórcy ustawy chcieli koniecznie uwzględnić powyższe osoby przy ustalaniu poziomu zatrudnienia. Dlatego nie mogli użyć pojęcia „zakład pracy”, nawet gdyby je znali, bo ono dotyczy jedynie pracowników kodeksowych. A jako że innego pojęcia nie ma, to użyli najszerszego z możliwych, czyli „podmiot prawny”. Dlatego rozumiem wybór ustawodawcy, choć wprowadza on kolejny element chaosu, sprawiając, że ustawa jest jeszcze trudniejsza w zrozumieniu.
Na marginesie dodam, że dyrektywa także użyła pojęcia „podmiot prawny”. Jednak nie jest to istotny argument. Dyrektywa nie mogła bowiem użyć na określenie „organizacji” zatrudniającej pracowników nazwy własnej, dlatego że prawo krajowe może w tym zakresie używać różnych określeń.
Upoważnienie czy powołanie
O ile opisane wyżej kwestie czynią ustawę nieczytelną, to niestety znajdują się w niej regulacje niedające się racjonalnie wyłożyć. W tym miejscu poruszę tylko jeden wątek i skoncentruję się na zakładach pracy. Nadto, dla uproszczenia będę posługiwał się pojęciem „pracodawca”.
Z treści dyrektywy wynika, w moim przekonaniu, klarowna konstrukcja ustrojowa, w której pracodawca nie przyjmuje zgłoszeń oraz nie wykonuje działań następczych, a wręcz nie powinien wiedzieć, kto jest sygnalistą. Pracodawca powinien powołać organy zakładowe, przyjmujące zgłoszenie oraz wykonujące działania następcze, ewentualnie tylko te ostatnie. Alternatywnie, pracodawca może w strukturze organizacyjnej utworzyć wydziały dedykowane do wykonywania powyższych zadań, tak jak ma to już miejsce w przypadku służby BHP w większych zakładach pracy. Powyższe wynika nie tylko z celu dyrektywy, jakim jest możliwość przeprowadzenia czynności, które mogą być niekorzystne dla organów, ale też z jej treści. Dyrektywa nakazuje bowiem powyższe organy lub wydziały „wyznaczyć”.
Tymczasem polski ustawodawca wprowadził regulacje, zgodnie z którą powyższe osoby lub wydziały są „upoważnione”, nie „wyznaczone”, czyli w polskiej tradycji prawnej raczej „powołane”. Pomijam to, że w moim przekonaniu nie można upoważnić wydziału, albowiem wydział jest strukturą organizacyjną. Mam także wątpliwość, czy można upoważnić „podmiot zewnętrzny” przyjmujący zgłoszenia. Kluczowe jest to, że osoba upoważniona działa zawsze w imieniu upoważniającego i jest od niego zależna. Tym samym polska ustawa sugeruje, że to pracodawca przyjmuje zgłoszenia, po czym prowadzi działania następcze. Nadto, pracodawca jest pierwszym, który pozna przedmiot zarzutów oraz dane sygnalisty także wtedy, gdy zarzuty będą dotyczyły jego działań. W każdym razie pracodawca może w każdej chwili te informacje pozyskać. Zwłaszcza że sygnalista może nie wiedzieć, że osobą ostatecznie odpowiedzialną za naruszenie prawa jest właśnie tzw. pracodawca. Tym samym ustawa niweczy w moim przekonaniu ochronę interesu publicznego, której przecież powinna służyć.
W tym miejscu muszę jednak sobie zaprzeczyć. Rzecz w tym, że zgodnie z ustawą w regulaminie zgłoszeń wewnętrznych należy określić „(…) bezstronną wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego, upoważnione do podejmowania działań następczych (…)”. Powyższe oznacza, że gdy ustawa używa wyrazu „upoważnienie”, to ma jednak na myśli „powołanie organu”. Powyższe wynika z co najmniej z dwóch argumentów prawnych. Po pierwsze, skoro ustawa nakłada obowiązek „określenia osoby lub wydziału” to znaczy, że pracodawca nie może sam prowadzić postępowań. A skoro nie może prowadzić tych działań, to nie może także nikogo upoważnić. Po drugie, akty prawne, w tym proceduralne akty prawne jak regulamin zgłoszeń wewnętrznych, nie zajmują się wskazywaniem osób upoważnionych, ale definiowaniem organów wykonujących procedurę.
Wydaje się więc, że należy jedynie skorygować znaczenie pojęcia „upoważnienie” i powrócić do dyrektywy. Niestety tak się nie da, bowiem z art. 27 ustawy można dowiedzieć się, że personel przyjmujący zgłoszenia oraz prowadzący działania następcze musi zostać pisemne upoważniony do przetwarzania danych osobowych, co wskazuje, że działa jednak w imieniu pracodawcy. Dodam, że dyrektywa nie przewiduje takiego wymogu, słusznie zakładając, że kompetencja do przetwarzania danych osobowych oraz obowiązek zachowania poufności powinny wynikać z samego aktu powołania, czy też „wyznaczenia” i ustawy. Z powyższą niespójnością można sobie próbować radzić, twierdząc, że osobę powołaną na stanowisko organu prowadzącego postępowania należy jeszcze upoważnić. Nie ma to wprawdzie większego sensu, ale można się z tym pogodzić.
Jednak próbę racjonalizacji ustawy pogrąża art. 29, z którego jednoznacznie wynika, że pracodawca prowadzi rejestr zgłoszeń, co oznacza, że posiada także dostęp do zgłoszeń. Dodam dla porządku, że z treści art. 16 i 18 dyrektywy można z powodzeniem dowodzić, że jest to regulacja nietrafna i że owe rejestry prowadzą jedynie wymienione wyżej zakładowe organy przyjmujące zgłoszenia i/lub prowadzące postępowania wyjaśniające. W polskim porządku prawnym przykładem takiego rozwiązania jest przechowywanie dokumentacji dotyczącej wypadków przez organy służby BHP. Niestety ustawodawca wprowadził inną regulację. Pozostaje więc próba wykładni prounijnej, zgodnie z którą pracodawca ma obowiązek „upoważnić”, czyli w istocie przyznać kompetencję do prowadzenia rejestru organom przyjmującym zgłoszenia lub prowadzącym działania następcze. To niezwykle skomplikowane, choć możliwe. Jeśli się tego nie zrobi, to wraca się jednak do „upoważnienia”, choć zarazem czasem do „obowiązku” upoważnienia. Innymi słowy, należy przyjąć, że Polsce zgłoszenia naruszeń prawa w organizacjach zatrudniających pracowników powinny w pierwszej kolejności trafić do osób, które z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ponoszą odpowiedzialność za te naruszenia.
Na zakończenie
Dalsze wywody nie mają w tym miejscu sensu. W moim przekonaniu nie da się wyłożyć ustawy racjonalnie zarówno z punktu widzenia jej celu, jak i wykładni logicznej. Myślę, że ustawodawca nie zapanował nad tekstem ustawy oraz jego spójnością i dlatego nie da się jej zrozumieć.
Skutki chaosu są negatywne zarówno dla pracodawców, jak i dla sygnalistów. Wymienię tylko kilka. Po pierwsze, ustawa nakłada zbędny obowiązek upoważnień w zakresie danych osobowych. Po drugie, powstają niedające się spójnie wyłożyć problemy w sytuacji, w której podmioty prawne wykorzystują wspólne zasoby lub w których zadania wynikające z ustawy wykonywane są w ramach grup kapitałowych. Po trzecie, zbędnie wprowadzono obowiązek zawierana umów powierzenia przetwarzania danych osobowych z podmiotem zewnętrznym przyjmującym zgłoszenia, podczas gdy podmiot ten powinien być administratorem danych osobowych. Innymi słowy, ustawa dokłada pracodawcom obowiązki, które w moim przekonaniu są wynikiem niezrozumienia dyrektywy. Wreszcie, w takim kształcie jak obecnie ustawa zwiększa ryzyko działań odwetowych. Ustawodawca zapewnił bowiem dostęp do zgłoszeń osobom, które mają największą możliwość prawną i faktyczną, aby takich działań dokonać.
Co pozostaje w tej sytuacji? W moim przekonaniu twarda prounijna wykładnia ustawy i przełamywanie wykładni literalnej, w szczególności w art. 29 ustawy. Innymi słowy — przyjęcie, że organy zarządzające zakładami pracy, czyli pracodawcy, nie powinny mieć dostępu do postępowań na żadnym etapie, lecz dopiero po ich zakończeniu w celu wykonania niektórych działań następczych. Tyle że o udziale pracodawcy decyduje samodzielnie „bezstronny” organ prowadzący postępowanie.
Powyższy tekst został opublikowany w „Gazecie Prawnej”.
[1] A. Dziemianiowicz-Bąk, Ochrona sygnalistów. Ustawa po poprawce Senatu bardziej chroni trzodę chlewną, niż polskiego pracownika, https://lewica.org.pl/aktualnosci/10945-ochrona-sygnalistow-ustawa-po-poprawce-senatu-bardziej-chroni-trzode-chlewna-niz-polskiego-pracownika, dostęp 02.08.2024 r.
