Projekt ustawy mającej wdrożyć dyrektywę 2023/970 dot. tzw. transparentności wynagrodzeń jest niestety przykładem niezrozumienia, że implementacja dyrektywy nie oznacza przyjęcia jej tłumaczenia (zresztą błędnego) w formie ustawy. Implementacja polega na ustanowieniu prawa krajowego, które prowadzi do osiągnięcia celów dyrektywy. Z tego powodu wymaga bardzo dużo pracy twórczej, której, w przypadku analizowanego tu projektu, na wielu polach nie wykonano. Jednym z tego przykładów jest brak refleksji nad pojęciem pracodawcy.
Przypominam, że na skutek kompromitującej polskie środowisko prawnicze nowelizacji z 1996 r., Kodeks pracy utożsamił pojęcie pracodawcy z pojęciem zakładu pracy. Taka decyzja ustawodawcy, zapewne nieświadomego, że niszczy spójność prawa, wynikała nie tylko z braku znajomości prawa socjalistycznego, ale także przedwojennego.
Oba te systemy prawne odróżniałby bowiem podmiot będący pracodawcą od podmiotu jakim był i wciąż jest zakład pracy. W efekcie za pracodawcę uznaje się obecnie jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W porządnym systemie prawa pracodawcą jest ten, kto powołuje i finansuje organizację, podczas gdy zakładem pracy jest jednostka organizacyjna, którą zarządza pracodawca lub wyznaczony przez niego kierownik. Z tego powodu pracodawcą jest podmiot posiadający osobowość prawną lub co najmniej podmiot samofinasujący.
Dla przykładu, szkoła gminna jest rzekomo pracodawcą, podczas gdy w istocie jest jedynie zakładem pracy. Sąd rejonowy jest pracodawcą dla sędziów, a zgodnie z art. 22 k.p. sędziowie pracują rzekomo „na rzecz sądu”. Tymczasem jest oczywiste, że sędziowie są pracownikami państwowymi i pracują na rzecz państwa, czyli ostatecznie na rzecz społeczeństwa.
Wracając do przykładu nauczycieli. Pracodawcą dla tych pracowników jest państwo działające przez samorząd. Z tego powodu decyzje o zatrudnieniu dyrektora podejmuje organ gminy. To, że dyrektor zatrudnia nauczycieli, wynika tylko z tego, że państwo przyznaje mu stosowne upoważnienie w ustawie.
Powyższy wywód jest ważny, ponieważ pozwoli nam zracjonalizować treść dyrektywy 2023/970, która posługuje się pojęciem pracodawcy bez doprecyzowania. Trzeba mieć przede wszystkim w pamięci, że w nielicznych przypadkach, w których prawo unijne posługuje się pojęciem pracodawcy, rozumie przez to osoby fizyczne lub prawne. Nadto, znane mi przykłady regulacji państw obcych posługują się dokładnie taką samą definicją.
Powyższe uzasadnia tezę, że polski projekt ustawy może i powinien całkowicie abstrahować od nieracjonalnej definicji pracodawcy zawartej w art. 3 k.p. i wprowadzić definicję własną, która uczyni implementację dyrektywy racjonalną. Bo przy obecnej definicji dyrektywa jest nieracjonalna. Dotyczy to przede wszystkim tzw. „pracodawców” będących samorządowymi zakładami administracyjnymi, finansowanymi z budżetów lokalnego lub centralnego. Przyjrzyjmy się przypadkom szkół. Wynagrodzenia nauczycieli określają częściowo organy administracji państwowej, a częściowo samorządowej. Dyrektor może jedynie stosować przepisy wydane przez powyższe organy. Oznacza to, że w szkołach-rzekomych pracodawcach nie mają żadnego sensu przepisy o wartościowaniu stanowisk pracy. Nie ma też sensu tworzenie struktur wynagrodzeń, zwłaszcza że z dyrektywy wynika, że pracodawcy (załóżmy nawet, że szkoła jest pracodawcą) mają „dysponować strukturami” co przecież nie oznacza, że mają je tworzyć.
A wracając do wartościowania, to jeśli w ogóle, to powinno przeprowadzić je państwo. Choć z drugiej strony nie bardzo wiadomo po co, skoro wartościowanie ma przełożenie jedynie na wynagrodzenie zasadnicze. Nie ma także żadnego sensu informowanie pracowników o poziomie wynagrodzenia w kategoriach pracowników zatrudnionych w szkole, albowiem informacja ta – jeśli już – powinna dotyczyć pracowników wszystkich szkół prowadzonych przez dany samorząd i w stosunku do których samorząd wprowadza składniki dodatkowe do wynagrodzenia. Na marginesie, nie mają także sensu odrębne regulaminy wynagradzania dla szkół, ale to już osobna kwestia. Podsumowując, dyrektywa 2023/970 unaocznia bezsens polskiej definicji pracodawcy. Ale nie ma żadnych powodów, aby tej nieracjonalności nie ograniczać. Dlatego regulacja prawna winna stanowić, że wszystkie procesy wynikające z dyrektywy w stosunku do pracowników zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które nie mają istotnych przychodów własnych, powinny być dokonywane na poziomie gminy, a nie na poziomie „zakładów administracyjnych”, czyli „polskich” pracodawców. Powyższe powinno dotyczyć co najmniej jednorodnych grup jednostek organizacyjnych (np. szkół, przedszkoli). Za pracodawców należałoby natomiast uznać te zakłady administracyjne, które uzyskują dochody własne, jak np. teatry czy muzea.
Dokładnie takie same rozwiązania należałoby przyjąć w stosunku do państwowych jednostek organizacyjnych. Wspomnę np. o strukturach organizacyjnych sądów i prokuratury czy urzędach skarbowych. Wszystko to wymaga jednak wprowadzenia solidnych zmian do projektu.
Osobną kwestią są tzw. pracodawcy wewnętrzni spółek. W moim przekonaniu i oni powinni zostać pominięci w ustawie. I nie chodzi o to, że decyzje dotyczące wynagrodzenia są podejmowane przez tzw. jedno źródło, o czym stanowi dyrektywa i projekt ustawy. Chodzi o to, że wynagrodzenia są finansowane z jednego źródła. Innymi słowy, nie ma sprzeczności w tym, że systemy wynagradzania w poszczególnych oddziałach mogą się racjonalnie różnić, a tym, że luka płacowa oraz uprawnienia pracowników powinny się odnosić do jednej osoby prawnej. Być może odmienną regulację należałoby odnieść do tzw. oddziałów samobilansujących się, o ile coś takiego jeszcze istnieje.
Podsumowując, ustawa powinna zawierać normę, zgodnie z którą, na potrzeby jej stosowania pracodawcą są jedynie osoby fizyczne i prawne. Nadto, że w przypadku państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej i finansowanych w całości lub w dominującej części ze środków budżetowych, pracodawcą jest państwo lub gmina, a zadania pracodawcy wykonują organy założycielskie, prowadzące lub nadzorujące (np. odpowiedni ministrowie). Do rozważenia pozostaje, czy za pracodawców nie należałoby jednak uznać jednostek organizacyjnych uzyskujących przychody z działalności własnej, co dotyczy np. muzeów lub teatrów. Nadto, za pracodawców należałoby uznać oddziały przedsiębiorstw zagranicznych z tego powodu, że ustawa nie działa transgranicznie. Zakres koniecznych prac byłby więc szeroki. A skoro tak, to zapewne nikt ich nie wykona.
