Konflikt między planami Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a pracodawcami w sprawie kompetencji organów PIP do ustalania istnienia stosunku pracy wszedł w nową fazę. Zgodnie z treścią najnowszego projektu ustawy inspektorzy zyskaliby m.in. uprawnienie do wydawania pracodawcom poleceń, których przedmiotem byłby nakaz „przekształcenia” niezgodnych z prawem umów prawa cywilnego w umowę o pracę. Z drugiej strony inspektor pracy nie miałby obowiązku wydawania decyzji administracyjnej ustalającej istnienie stosunku pracy, lecz mógłby skierować sprawę do postępowania sądowego. Inne propozycje zmian na razie pomijam.
Zacznę od wspomnianego wyżej „polecenia”. To krok w dobrym kierunku, który trzeba docenić, ale też rozwijać. Pomysł jest bowiem kierunkowo bardzo sensowny, ale w moim przekonaniu dalece wadliwy legislacyjnie. Aby zrozumieć niedoskonałość tej propozycji przypomnę, że polecenie to akt władztwa publicznego, który co do zasady wydawany jest podmiotom hierarchicznie podległym. Powyższe dotyczy także podległości władztwu zakładowemu, któremu podlega każdy z nas, przebywając np. na terenie zakładu pracy, szkoły, szpitala czy urzędu. Polecenia wydają także organy stosujące prawo w zakresie utrzymania porządku publicznego w tzw. trybie policyjnym. Z tego m.in. powodu polecenia, co do zasady, nie podlegają uzasadnieniu i nie można się od nich odwołać.
Tymczasem w sprawie zatrudniania i zwalniania pracowników pracodawca ani nie podlega hierarchicznie organom PIP, ani nie zachodzi potrzeba zapewnienia porządku publicznego. Nadto, jeśli już, to prawidłowo wydane polecenie powinno precyzyjnie wskazać, w jaki sposób należy je wykonać. Tym samym powinno wyjaśniać, jaka konkretnie i na jakich warunkach powinna być zawarta umowa o pracę. To jednak nie koniec. Polecenie można wydać wyłącznie takiemu podmiotowi, który może je wykonać samodzielnie. Tymczasem zawarcie umowy o pracę wymaga także oświadczenia woli pracownika. Wykonanie polecenia, o którym mowa w projekcie ustawy, byłoby możliwe wyłącznie w ten sposób, że pracodawca jednostronnie zmieniłby umowę prawa cywilnego na umowę o pracę, ustalając zarazem warunki pracy i płacy. Powyższe oznaczałoby w istocie, że pracodawca wydałby decyzję administracyjną w stosunku do zleceniobiorcy.
Od razu dodam, że taka konstrukcja prawna wcale nie jest obca. To, że podmioty prywatne mogą wydawać decyzje administracyjne nie jest żadną tajemnicą dla prawników zajmujących się prawem administracyjnym. Tyle tylko, że ustawa musiałaby wyraźnie przyznać takie uprawnienia pracodawcy oraz wprowadzić stosowne gwarancje procesowe dla pracownika. A takich regulacji w projekcie ustawy nie ma. Ich sensowne wprowadzenie wymagałoby poważnej refleksji.
Projektodawcy zapewne chodziło o wezwanie pracodawcy do podjęcia działań w celu usunięcia uchybień, a nie o polecenie. Byłoby więc dobrze, gdyby ten kierunkowo dobry pomysł ministerstwa legislacyjnie poprawić przez wprowadzenie odrębnej jednostki redakcyjnej i unikanie słowa „polecenie”. Osobną kwestią jest to, jaki byłby skutek wykonania lub niewykonania takiego wezwania. Wątki są bowiem co najmniej trzy. Pierwszym jest to, że ustawa powinna jednoznacznie ustalić, czy wykonanie wezwania dotyczy jedynie zmiany na przyszłość i stanowi abolicję co do przeszłości (w tym w odniesieniu do danin publicznych), czy też stanowi abolicję jedynie częściową, czy też nie zawiera żadnych elementów, które byłyby dla pracodawcy pozytywnym bodźcem do wykonania wezwania. Drugim jest to, że w przypadku odmowy współpracy po stronie „zleceniobiorcy” „pracodawca” winien uzyskać prawo do wypowiedzenia umowy cywilnej niezależnie od jej treści oraz obowiązek zaoferowania zatrudnienia pracowniczego. Trzecim, że w przypadku przyjęcia rozwiązania „abolicyjnego” obowiązywanie przepisu powinno być ograniczone w czasie. Wszystkie te kwestie wymagałyby jednak kolejnych rozwiązań prawnych oraz uważnej refleksji. Podsumowując, trzeba docenić propozycje ministerstwa, ale przedstawiony, i co do zasady sensowny, pomysł należałoby bardzo uważnie dopracować.
Jeszcze więcej problemów wywołuje drugi pomysł projektodawcy. Otóż zgodnie z proponowanym art. 33a ust. 2 ustawy, okręgowy inspektor pracy po przeprowadzeniu kontroli, w przypadku stwierdzenia, że praca jest wykonywana w warunkach określonych w art. 22 § 1 Kodeksu pracy, może wydać decyzję administracyjną, albo skierować do właściwego sądu pracy powództwo o ustalenie istnienia stosunku pracy.
Powyższy przepis oceniam bardzo negatywnie z dwóch różnych poziomów. Pierwszy jest dość łatwy i dotyczy jego niezgodności z art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Otóż z treści przepisu wynika, że jeśli inspektor ustalił, że istnieje stosunek pracy, to jednak nie wyda decyzji, lecz skieruje sprawę do sądu z sobie tylko znanych powodów. Bo gdyby przepis brzmiał w ten sposób, że inspektor kieruje sprawę do sądu z tego powodu, że postępowanie administracyjne nie dostarczyło rozstrzygających dowodów, to można by co najmniej próbować tego przepisu bronić. Do tego wątku jeszcze wrócę. Jednak w obecnej wersji nie da się bronić przepisu. I nie chodzi już tylko o brak kryteriów podejmowania decyzji o wydaniu decyzji lub nie, ale o to, że okręgowy inspektor pracy jako organ administracji państwowej ma prawny obowiązek wykonywania zadań publicznych w sposób realizujący interes publiczny. Jeśli więc ustalił, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy, to nie ma prawa zaniechania wydania decyzji w tej sprawie.
Przejdźmy jednak na drugi i znacznie głębszy poziom krytyki. Chodzi o to, że wraz z ustanowieniem administracyjnej drogi ustalania stosunku pracy należy co do zasady usunąć regulacje dotyczące ustalania stosunku pracy na drodze sądowej, ograniczając je wyłącznie do tych przypadków, w których inspektor pracy odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego.
Powyższy wniosek wynika co najmniej z dwóch fundamentalnych powodów. Po pierwsze, inspektorzy pracy będą wydawali decyzje na podstawie art. 22 k.p., tymczasem sądy orzekają co do zasady na podstawie art. 189 k.p.c. Mamy więc do czynienia z dwoma zupełnie nieporównywalnymi podstawami prawa materialnego w takiej samej sprawie, czego nie da się obronić. Pierwsza podstawa prawna dotyczy bowiem interesu publicznego, a druga indywidualnego, a wręcz prywatnego interesu powoda. Mówiąc wprost, już dzisiejsza praktyka orzekania przez sądy na podstawie art. 189 k.p.c. jest błędna. Powyższe widać w szczególności w tych przypadkach, gdy powództwo o ustalenie stosunku pracy wytacza inspektor pracy. Mówiąc obrazowo, gdy państwo pozywa swojego obywatela, to nie chodzi o interes prawny powoda, ale o interes publiczny.
Druga niespójność ma charakter podmiotowy. Rzecz w tym, że gdy inspektor pracy wyda decyzję, to jej adresatami będą zleceniobiorca/pracownik i pracodawca. Jak mówi się w doktrynie prawa administracyjnego, obie strony umowy będą tzw. podmiotami administrowanymi. Z tego też powodu obydwa podmioty mogą zaskarżyć decyzję. A skoro tak, to decydując się na drogę sądową, inspektor pracy powinien pozwać zarówno zleceniobiorcę/pracownika, jak i pracodawcę. Inspektor pracy nie wytacza bowiem powództwa w interesie pracownika, o czym była już mowa, ale w interesie publicznym. Powyższe stanie się zresztą oczywiste wraz z wejściem w życie ustawy. Skoro bowiem zleceniobiorca/pracownik może zaskarżać decyzje inspektora, to znaczy, że ocenia swój interes inaczej niż inspektor. Powyższe oznacza, że postępowanie sądowe zarówno w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej, jak i ewentualne postępowania sądowe w tym zakresie, powinny toczyć się wyłącznie w trybie nieprocesowym na podstawie art. 22 k.p., a nie w trybie procesowym na podstawie art. 189 k.p.c. Już z tego tylko powodu analizowany tu przepis art. 33a ust. 2 projektu ustawy jest systemowo błędny. W sprawach o ustalenie istnienia stosunku pracy inspektor nie może być więc powodem lecz jedynie wnioskodawcą, a w powyższych sprawach nie powinny być składane pozwy, ale wnioski.
Ujmując rzecz inaczej, wprowadzenie do systemu decyzji administracyjnej ustalającej istnienie stosunku pracy – co uważam za słuszną decyzję – wymaga bardzo poważnych zmian w przepisach kodeksu postępowania cywilnego, czego w moim przekonaniu projektodawca w ogóle nie dostrzegł. Ich wprowadzenie wymaga jednak poważnych analiz prawnych. Tymczasem odnoszę wrażenie – bo przecież mogę się mylić – że projektodawcy ustawy takich analiz nie przeprowadzili. Dlatego zachowując nieustanną życzliwość dla rządu za podjęcie starań, muszę jednak wyrazić liczne i niestety fundamentalne uwagi krytyczne.
Na koniec dodam, że nie zajmuję się w tym tekście kwestią rygoru natychmiastowej wykonalności, jego uchylania oraz odszkodowań. Rozwiązania te są w moim przekonaniu niezgodne z konstytucją. W szczególności nie da się obronić regulacji prawnych, zgodnie z którymi decyzja administracyjna wydana przez organ administracji państwowej jest natychmiast wykonalna, a wyrok wydany przez niezależny sąd w takiej samej sprawie nie – a to tylko jeden zarzut. Dlatego za bardziej wartościowe uznaję poszukiwanie rozwiązań doskonalących ten ważny społecznie projekt.
