O pozytywnej ocenie rządu
Rząd opublikował projekt ustawy, której przedmiotem jest m.in. wprowadzenie procedury administracyjnej mającej na celu ustalenie istnienia stosunku pracy. Sprawa jest z wielu powodów bardzo ważna, a rząd zasługuje na wielki szacunek. Niezależnie bowiem od tego, że można bardzo krytycznie oceniać poszczególne regulacje prawa pracy i ich jakość, to trwające od ponad 30 lat ośmieszanie Kodeksu pracy powinno zostać zatrzymane. Jest to bowiem naigrywanie się z państwa polskiego, które toleruje jawne naruszanie konstytucji w zakresie praw człowieka. A jeśli z uwagi na swoje prawicowo-katolickie przekonania niektórzy czytelnicy tego tekstu odrzucają prawa człowieka jako fundament państwa prawa, to powinni co najmniej dostrzec, że pozbawianie człowieka praw pracowniczych znajduje się w bezpośredniej kolizji z godnością człowieka .
Tolerowanie braku szacunku dla państwa w przedmiocie praw pracowniczych jest także tolerowaniem niszczenia relacji społecznych, a przede wszystkim solidarności społecznej, równości wobec prawa oraz nieuczciwej konkurencji. Projektowana ustawa – o czym niżej – zmierza do jedynie częściowego uporządkowania prawa. Nadto, wprowadza procedurę administracyjną, której nie jestem zwolennikiem. Jednak akceptuję i popieram plany rządu, dlatego że stan patologii jest na tyle znaczny, że bez rozwiązań nadzwyczajnych nie można się już obejść.
O teorii, ale krótko
Nie jest moją intencją znużenie czytelnika teorią prawa, ale nie da się prowadzić żadnej dojrzałej dyskusji o prawie bez osadzenia wypowiedzi w jego kanonach. Dlatego należy postawić w tym miejscu pytanie zasadnicze, które brzmi: czy przyznanie kompetencji do ustalania istnienia stosunku pracy decyzją administracyjną jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej? A bardziej precyzyjnie, czy zgodne z konstytucją jest ustalenie treści umowy o pracę za pomocą decyzji administracyjnej?
Otóż z perspektywy dominujących wypowiedzi polskiego Sądu Najwyższego, jak i nauki prawa polskiego, proponowane rozwiązanie jest niezgodne z konstytucją, albowiem narusza wolność człowieka (art. 31) oraz zawartą w preambule zasadę pomocniczości. Powyższe wynika z tego, że judykatura i doktryna wprost lub pośrednio twierdzą, że umowa o pracę jest kontraktem prawa prywatnego. Ujmując rzecz prościej, przez umowę o pracę dwa równorzędne podmioty realizują swoje prywatne interesy. Z tego zresztą powodu SN przy akceptacji lub milczącym przyzwoleniu nauki uporczywie twierdzi, że roszczenia pracowników ze stosunku pracy dochodzone są na podstawie art. 471 k.c. czyli przepisu dotyczącego zobowiązań umownych. Nie ma tu więc miejsca na pracownicze prawa człowieka. Jest kontrakt. Gdybym więc był na miejscu organizacji pracodawców, to zaskarżyłbym przepis do Trybunału Konstytucyjnego.
Z perspektywy prowadzonych przeze mnie badań nad prawem pracy problem nie istnieje. Od lat staram się dowodzić, że umowa o pracę nie jest umową prawa prywatnego. Nie wchodząc w zawiłe szczegóły – konkluzja moich badań jest bowiem taka, że umowa pracę jest tzw. umową prawa publicznego. Bardzo upraszczając, jej przedmiotem jest ustalenie warunków, na jakich człowiek korzysta z prawa do pracy. Owo prawo do pracy jest zaś prawem człowieka, czyli przysługuje każdemu z art. 10 k.p., art. 65 konstytucji (w której niezręcznie użyto słowa „wolność”) i innych aktów prawa międzynarodowego. Między pracodawcą a kandydatem do zatrudnienia nie ma żadnej równorzędności. Działając z upoważnienia państwa pracodawca decyduje bowiem o prawie do pracy człowieka, przy czym czasem jest to „decyzja” negocjowana (umowa pracę), a czasem nie (wypowiedzenie umowy). Nie chcąc rozwijać tej trudnej kwestii, konkluzja jest taka, że skoro umowa o pracę jest aktem stosowania prawa, a nie kontraktem, to przyznanie organom Państwowej Inspekcji Pracy kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej jest zgodne z konstytucją. Zawieranie umów o pracę, czego konsekwencją jest przyznanie pracownikom praw pracowniczych, leży bowiem przede wszystkim w interesie publicznym. Tym samym państwo może, a wręcz ma obowiązek działać za pomocą aktów władczych, do których oczywiście należy decyzja administracyjna.
Nie wszystko zostanie załatwione
Wyrażając aprobatę do planów rządowych uważam, że zakres oddziaływania nowych przepisów będzie ograniczony. Powyższe wynika co najmniej z trzech powodów prawnych. Pomijam więc kwestie faktyczne związane z zasobami ludzkimi PIP. Po pierwsze wyrażam pogląd, że organy PIP będą zobowiązane do wydawania decyzji po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Jak wspomniałem wyżej, przedmiotem decyzji administracyjnej będzie w istocie nie tyle ustalenie istnienia stosunku pracy, ile ustalenie treści umowy o pracę. Wydanie decyzji wymaga więc uwzględnienia interesów stron stosunku pracy, co spełnia w moim przekonaniu dyspozycję art. 89 par. 2 k.p.a., nakładającą obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Z tego powodu procedura będzie powolna.
Po drugie, organy PIP muszą uwzględniać dorobek SN-u, który pozwolę sobie określić jako problematyczny. Nie stawiam przy tym SN-owi zarzutu z tego jedynie powodu, że orzecznictwo nie jest precyzyjne. Trudności z interpretacją prawa są naturalne. Stawiam jednak zarzut, że stan rozchwiania orzecznictwa jest w moim przekonaniu wyjątkowo duży i każdy jest w stanie znaleźć coś dla siebie.
Po trzecie, i to jest problem najpoważniejszy: wprowadzenie procedury administracyjnej będzie miało ten skutek, że trzeba się będzie znacznie bliżej niż dotychczas przyjrzeć zasadzie legalizmu. Przypominam, że zasada ta oznacza, iż organy administracyjne działają tylko na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to także, że niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisu, który przyznaje organowi kompetencje do stosowania prawa, czyli np. wydania decyzji administracyjnej.
W tym przypadku oznacza to obowiązek organów PIP do bardzo precyzyjnego stosowania prawa materialnego, czyli art. 22 k.p. w związku z art. 29 k.p. Przypominam zarazem, że zgodnie z polskim prawem pracy pracownikiem jest jedynie ten, kto wykonuje etatową pracę pod kierownictwem w miejscu i czasie wskazanym przez pracodawcę. Co więcej, przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażałem już w przeszłości pogląd, który wciąż podtrzymuję, że polska definicja stosunku pracy jest wyjątkowo antypracownicza. Nie obejmuje ona bowiem swoim zakresem osób wykonujących pracę jedynie pod kontrolą, ale bez kierownictwa (pracownicy zatrudniani przez tzw. platformy internetowe) oraz pracowników pracujących pod kierownictwem, ale samodzielnie ustalających swój harmonogram lub pracujących na żądanie. Powyższe oznacza, że organy PIP nie będą miały kompetencji do ustalania stosunku pracy w powyższych przypadkach. Pracodawcy mają przy tym bardzo dobre argumenty wynikające z prawa unijnego, a konkretnie często dziś analizowanej Dyrektywy o transparentności wynagrodzeń (2023/970). Otóż dyrektywa ta w motywie 18 wyraźnie dostrzega istnienie nieznanych prawu polskiemu kategorii pracowniczego zatrudnienia, takich jak zatrudnienie na żądanie, zatrudnienie do pracy przerywanej, zatrudnienie w systemie bonów usługowych oraz osób pracujących za pośrednictwem platform internetowych. Podsumowując, rzetelnie wykładana zasada legalizmu oznacza, że proponowana ustawa nie obejmie znakomitej większości osób wykonujących pracę w sektorze usług gastronomicznych oraz symbolicznych już informatyków pracujących jako pozorni samozatrudnieni. W moim przekonaniu osoby te i ich „podmioty zatrudniające” najczęściej znajdą argumenty uzasadniające, że art. 22 k.p. nie ma do nich zastosowania, co oznacza, że nie będzie podstaw do wydania decyzji administracyjnej.
Ujmując rzecz inaczej, jeśli ustawodawca chce, a w moim przekonaniu powinien, rozciągnąć stosowanie prawa pracy na powyższe grupy osób, to należy zmienić treść art. 22 k.p. oraz rozbudować kodeks pracy o nowe kategorie zatrudnienia pracowniczego. Powyższe wymagałoby jednak modyfikacji wielu przepisów dotyczących uprawnień tych osób. Nie ma bowiem wątpliwości, że kodeks pracy w obecnej wersji nie nadaje się np. do zatrudniania pracowników w sektorze HORECA i trudno winić przedsiębiorców, że nagminnie „zatrudniają” na umowach prawa cywilnego. W moim przekonaniu decyzje administracyjne ostatecznie będą dotyczyły przede wszystkim sektora produkcyjnego oraz usług ochrony, w tym w szczególności tzw. outsourcingu personalnego, który zresztą nie ma nic wspólnego z outsourcingiem. Ustawa daje więc szansę na uporządkowanie tylko części tzw. rynku pracy, co i tak należy docenić.
Problem z wykonalnością decyzji
Zgodnie z proponowaną treścią art. 34 ust. 2d ustawy o PIP , decyzja stwierdzająca istnienie stosunku pracy ma podlegać „natychmiastowemu wykonaniu w zakresie skutków, jakie przepisy prawa pracy wiążą z nawiązaniem stosunku pracy oraz obowiązkami w zakresie podatków i ubezpieczeń społecznych powstałymi od dnia jej wydania”. Przyznam, że treść tej regulacji nie jest dla mnie jasna, choć może jest w niej sens, którego nie dostrzegam. Przede wszystkim nie jest dla mnie klarowne, na czym polega „wykonanie decyzji”. Powyższa decyzja ma bowiem co do zasady charakter deklaratoryjny (pomijam wątek ustalenia wysokości wynagrodzenia) i ustala, że strony były i są związane umową o pracę. Przedmiotem wykonywania nie będzie więc decyzja administracyjna, lecz obowiązki wynikające z prawa oraz treści umowy o pracę ustalonej przez organ.
Pominę jednak ten wątek. Wątpliwości budzi co innego. Rzecz w tym, że analizowana tu decyzja ma bardzo specyficzny przedmiot. Jej skutkiem jest bowiem to, że na pracodawcę, który jest z reguły podmiotem prywatnym, nakłada się liczne obowiązki i ograniczenia prawne adresowane do innej osoby prywatnej. Tym samym ewentualna błędna decyzja administracyjna zmienia sytuację prawną pracodawcy w sposób częściowo nieodwracalny. Nikt nie zwróci bowiem pracodawcy nienależnie wypłaconych „pracownikowi” świadczeń. A nawet gdyby obowiązek np. zwrotu wypłaty wynagrodzenia urlopowego lub odprawy spoczywał na Skarbie Państwa, to pozostają przecież liczne inne utrudnienia, jak choćby związane z procedurami wypowiedzeń czy obowiązki związane z poziomem zatrudnienia itp.
Z treści projektu wynika, że postępowanie przed PIP wraz z odwołaniami zajmie ok. 3 miesiące. Ale postępowanie przed sądem pracy może toczyć się przez lata. Powyższe uzasadnia w moim przekonaniu twierdzenie, że proponowana regulacja jest niezgodna co najmniej z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, ale też bezzasadnie ingeruje w prawo do własności. A przecież warto pamiętać, że brak akceptacji może wyrazić także „pracownik”. Z treści proponowanego art. 34 ust. 2c ustawy o PIP wynika bowiem, że jeżeli zgromadzony przez okręgowego inspektora pracy materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie wynagrodzenia za pracę, to w decyzji wskazane zostanie to, o którym mowa w przepisach o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Ujmując rzecz prowokacyjnie, jeśli nie będzie można ustalić, czy pracownik zarabia 20 czy 30 tys. zł na miesiąc, to otrzyma 4666 zł brutto.
Wyrażam pogląd, że komentowany tu przepis powinien być zdecydowanie zmieniony, choć doskonale rozumiem projektodawcę, który stara się dbać o efektywność stosowania prawa. Wydaje się, że można tu skorzystać z podobnej podmiotowo instytucji prawnej, jaką jest wydanie decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z ust. 3 tej regulacji strona niezadowolona z decyzji może żądać przekazania sprawy do sądu powszechnego. W literaturze dominuje przy tym pogląd, że w takim przypadku decyzja staje się bezprzedmiotowa, choć formalnie istnieje. Równocześnie należałoby nałożyć na sądy relatywnie krótki termin na załatwienie sprawy w uproszczonej procedurze choćby dlatego, że PIP przekaże materiał dowodowy zebrany w toku rozprawy administracyjnej. Nie ma więc powodu, aby powtarzać wszystkie dowody. Jest więc dla mnie w pełni wyobrażalne, aby uproszczone procedury pozwoliły na rozstrzygnięcie sprawy przed sądem wraz z postępowaniem odwoławczym w terminie 4–6 miesięcy.
Brak rozwiązań systemowych
Szczerze doceniając wykonaną przez rząd pracę, wskażę jednak na słabości projektu, czy też raczej zawartej w niej idei. Po pierwsze zupełnie naturalnym narzędziem zwalczania nielegalnego zatrudnienia niepracowniczego powinny być kary administracyjne. Karany winien być więc podmiot zatrudniający, a nie tylko sprawca. W taki przecież sposób efektywność stosowania prawa stara się osiągnąć Unia Europejska czy to w RODO czy też w przywołanej wyżej dyrektywie płacowej 2023/970. Po drugie brakuje w projekcie rozwiązań abolicyjnych, a powinny być, albowiem nie można pominąć negatywnej roli państwa polskiego. To SN „zaprojektował” zatrudnienie cywilne. To organy kontroli prawa tolerują powyższe zjawisko z powodu słabości personalnej PIP lub utrudnień procesowych. To polski ustawodawca wprowadził szereg ustaw, które przyznając osobom zatrudnionym na umowach prawa cywilnego niektóre uprawnienia prawno-pracownicze wysłały bardzo silny sygnał, że jest to zatrudnienie legalne. Wreszcie, nie tylko urzędnicy państwowi, ale też my wszyscy codziennie korzystamy z powyższej patologii, płacąc np. w kawiarni mniej za i tak drogą kawę, wiedząc, że prawdopodobnie nikt z obsługi nie jest pracownikiem. Na koniec dodam, że państwo wydaje dla obcokrajowców tysiące pozwoleń na pracę „cywilnoprawną”, co powinno wzbudzić jego podejrzenie. Dlatego w moim przekonaniu państwo, które de facto wprowadziło prawo zwyczajowe, ma obowiązek wprowadzić rozwiązania abolicyjne. Po trzecie, brakuje mi w ustawie rozwiązań subtelniejszych i kreatywnych. Mam na myśli wprowadzenie instytucji porozumień zawieranych przez organ PIP z kontrolowanym pracodawcą, których przedmiotem byłoby automatyczne przekształcenie zatrudnienia „cywilnego” wobec grupy zatrudnionych na umowach prawa cywilnego, bez prowadzenia postępowań w sprawach indywidualnych i bez ponoszenia sankcji. Jeszcze bardziej brakuje rozwiązań dotyczących instytucjonalnych beneficjentów naruszeń prawa. Wydaje mi się bowiem oczywistym, że należałoby wprowadzić współodpowiedzialność prawną odbiorców usług firm outsourcingowych, za korzystanie z usług podmiotów wykonujących usługi za pomocą osób zatrudnionych niezgodnie z kodeksem pracy, przyznając im zarazem ustawowe uprawnienia kontrolne. Wreszcie, należałoby rozważyć wprowadzenie procedur kontrolnych, w których na żądanie kontrolowanego podmiotami kontrolowanymi powinny być równocześnie przedsiębiorstwa konkurencyjne, z prawem udziału w postępowaniu kontrolnym tych podmiotów. W przeciwnym razie PIP będzie narzędziem do niszczenia konkurencji. Przetrwają bowiem podmioty najpóźniej kontrolowane.
Podsumowanie
Każde działanie, którego skutkiem jest wymuszenie stosowania prawa, zasługuje na uznanie. A działania, zmierzające do poprawy standardu życia ludzi w szczególności. Patrząc jednak z szerszej perspektywy, proponowane zmiany są bardzo skromne i mało wyrafinowane. W moim przekonaniu w pewnym zakresie są także niezgodne z konstytucją. Nadto, grożą wykorzystywaniem PIP do prowadzenia nieuczciwej konkurencji. Wreszcie, proponowane zmiany dotyczą tylko części osób wykonujących pracę na podstawie umów prawa cywilnego. Dlatego wyrażając szacunek dla podjętych starań życzę rządowi więcej odwagi, co jednak wymaga wykonania znacznie większej ilości pracy i wdrożenia zdecydowanie trudniejszych regulacji ustawowych.
Niniejszy tekst ukazał się w „Rzeczpospolitej”.
